Nowe prawo spółdzielcze

Na najbliższym posiedzeniu 18. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 11, 12 i 13 lipca 2012 r. odbędzie się I czytanie poselskiego projektu "Ustawy o spółdzielniach". W porównaniu do obecnego stanu prawnego ustawa przynosi wiele ważnych zmian. Poniżej omówienie zmian przedstawione w uzasadnieniu do przedłożonego projektu. 

Obecnie obowiązujące Prawo spółdzielcze z 1982 r. było dotychczas ponad trzydzieści razy nowelizowane. Kolejne nowelizacje, o większym lub mniejszym zasięgu, miały na celu dostosowanie tego prawa do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych. Nie doprowadziły one jednak do poprawy efektywności działania spółdzielni w nowych warunkach ustrojowych, powodowały natomiast powstawanie wielu luk prawnych i wątpliwości interpretacyjnych.

Nie ulega zatem wątpliwości konieczność dokonania w prawie spółdzielczym dalszych, istotnych zmian. Powstaje jednak pytanie, czy takie zmiany powinny przybrać postać kolejnej nowelizacji, czy też nowej ustawy. Powstaje też pytanie, czy obecnie nadal jest możliwe utrzymywanie jednej ustawy regulującej działalność wszystkich spółdzielni, czy też wskazane byłoby przygotowanie projektu regulacji zawierającej wyłącznie przepisy ogólne, dotyczące wszystkich spółdzielni, oraz przepisy o związkach spółdzielczych i Radzie Spółdzielczej, przy założeniu, że odrębne akty normatywne regulowałyby działalność spółdzielni poszczególnych rodzajów.

Już obecnie funkcjonują przepisy szczególne, odnoszące się zwłaszcza do banków spółdzielczych, spółdzielczych kas oszczędnościowo – kredytowych, spółdzielni mieszkaniowych i spółdzielni socjalnych. Wskazane jest ponadto opracowanie projektów odrębnych ustaw o spółdzielniach rolniczych (zwłaszcza rolniczych spółdzielniach produkcyjnych) oraz o spółdzielniach pracy. Do czasu wejścia w życie ustaw regulujących działalność ostatnio wymienionych spółdzielni przewiduje się zatem utrzymanie w mocy przepisów art. 138-203 ustawy - Prawo spółdzielcze.

Względy pragmatyczne przemawiają zatem za przyjęciem rozwiązania, że nowa ustawa o spółdzielniach powinna zawierać wyłącznie regulacje ogólne, dotyczące spółdzielni wszystkich rodzajów, kwestie zaś szczegółowe powinny być regulowane w odrębnych ustawach. Dla projektu takiej ustawy proponuje się przyjęcie historycznej nazwy ustawy o spółdzielniach, nawiązującej do ustawy o spółdzielniach z 1920 r., która była jedną z pierwszych unifikacji w dziedzinie prawa cywilnego w odrodzonej po pierwszej wojnie światowej II Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że wymieniona ustawa również nie zawierała przepisów szczególnych, dotyczących spółdzielni różnych rodzajów.

Proponowany projekt ustawy o spółdzielniach zawiera zatem wyłącznie przepisy wspólne dla wszystkich spółdzielni, a także przepisy o związkach spółdzielczych i Krajowej Radzie Spółdzielczej. Rozwiązania tego projektu z natury rzeczy nawiązują więc w pewnym stopniu do ustawy o spółdzielniach z 1920 r. Poza tym przejmują one liczne rozwiązania z obecnie obowiązującego Prawa spółdzielczego w takim zakresie, w jakim te rozwiązania sprawdziły się w praktyce i nie wymagają modyfikacji w nowych warunkach ustrojowych.

Projektowana ustawa nie zawiera, inaczej niż Kodeks spółek handlowych, przepisu określającego jej stosunek do Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do stosunków spółdzielczych stosuje się wprost przepisy tego Kodeksu.

Projekt ustawy o spółdzielniach zawiera następujące rozwiązania szczegółowe, odbiegające od regulacji przewidzianych w obowiązującym Prawie spółdzielczym.

1. Definicja spółdzielni (art. 1 projektu) nawiązuje do definicji zamieszczonej w ustawie o spółdzielniach z 1920 r. oraz jest dostosowana do zasad spółdzielczych ustalonych przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy na Kongresie w Manchesterze w 1995 r., w tym zwłaszcza do poprzedzającej te zasady definicji spółdzielni (podkreślono w niej m. in., że celem spółdzielni jest zaspokajanie wspólnych potrzeb gospodarczych, socjalnych i kulturalnych członków) oraz wartości spółdzielczych (takich jak samopomoc, odpowiedzialność osobista, demokracja, równość, sprawiedliwość i solidarność). Dlatego w projekcie proponuje się przyjęcie rozwiązania, że celem spółdzielni może być również zaspokajanie interesów i potrzeb członków nie tylko ekonomicznych, ale również socjalnych i kulturalnych (art. 1 ust. 3). Nie proponuje się wszakże wyraźnego zobowiązania spółdzielni do przestrzegania międzynarodowych zasad spółdzielczych. Zasady te, uchwalane przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy, nie stanowią bowiem norm prawa międzynarodowego, dlatego ich przestrzeganie z punktu widzenia polskiego porządku prawnego ma przede wszystkim wymiar moralny. Podkreśla się poza tym, że spółdzielnie mogą prowadzić działalność niezarobkową, która jest również działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów.

2. Obecny art. 3 prawa spółdzielczego, który zawiera definicję ekonomiczną własności spółdzielczej, został przeniesiony do projektowanej ustawy. Wprawdzie jest to przepis o dość kontrowersyjnej i niejasnej treści, jednakże za jego utrzymaniem opowiada się zdecydowana większość polskich spółdzielców.

3. Przepisy ustawy o trybie zakładania i rejestrowania spółdzielni uwzględniają rozwiązania przyjęte w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym.

4. Proponuje się zmniejszenie minimalnej liczby założycieli spółdzielni do 5 osób (już w obecnie obowiązującej taki wyjątek od ogólnej reguły 10 członków jest przewidziany dla niektórych rodzajów spółdzielni). Przyjmuje się w związku z tym rozwiązanie (art. 43 projektu), że w spółdzielniach zrzeszających mniej niż 10 członków (z wyjątkiem spółdzielni zrzeszających wyłącznie osoby prawne), a także w spółdzielniach zrzeszających mniej niż 100 członków, jeżeli statut tak stanowi, nie byłoby rady nadzorczej, a prawo nadzoru i kontroli przysługiwałoby każdemu członkowi (na wzór art. 212 Kodeksu spółek handlowych), zaś ustawowe kompetencje przewidziane dla rady nadzorczej należałyby do walnego zgromadzenia; przysługujące w takim wypadku każdemu członkowi spółdzielni prawo nadzoru i kontroli obejmowałoby uprawnienia do przeglądania w każdym czasie ksiąg i dokumentów spółdzielni, sprawdzania bezpośrednio stanu majątkowego spółdzielni i żądania wyjaśnień od zarządu.

5. W art. 9 projektu przyjmuje się co do zasady dopuszczalność członkostwa w spółdzielni wszystkich osób fizycznych i wszystkich osób prawnych. Jednakże statut, ze względu na przedmiot działalności spółdzielni, mógłby wyłączać członkostwo osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych lub niemających takiej zdolności, a także mógłby wyłączać członkostwo wszystkich lub niektórych osób prawnych. W art. 10-12 projektu rezygnuje się z pojęcia deklaracji członkowskiej, wyraźnie podkreślając, że członkostwo w spółdzielni powstaje w wyniku umowy. Utrzymuje się natomiast dotychczasową konstrukcję deklarowania udziałów.

6. W art. 14 proponuje się wprawdzie utrzymanie jako zasady niezbywalności udziałów członkowskich, z tym jednak, że statut mógłby przewidywać wyjątek od tej zasady.

7. Przepisy o ustaniu członkostwa (art. 21-26) zawierają w porównaniu do dotychczasowych regulacji modyfikacje głównie terminologiczne oraz dwie istotne zmiany merytoryczne. Pierwsza z nich dotyczy rezygnacji z pojęcia okresu wypowiedzenia w odniesieniu do wystąpienia ze spółdzielni, druga zaś wprowadza zmianę formuły wykreślenia ze spółdzielni, która w obecnym kształcie nie koresponduje z trafnymi zmianami wprowadzonymi w 2005 r. w zakresie wykluczenia, które oczywiście proponuje się utrzymać.

8. Przepisy o postępowaniu wewnątrzspółdzielczym modyfikuje się w taki sposób, że to byłoby ono, tak jak obecnie, wprawdzie w pełni fakultatywne, jednakże statut nie mógłby go wyłączyć ani ograniczyć, jak również wprowadzić obowiązku jego wyczerpania w sprawach, w których przysługuje droga sądowa (art. 27 projektu).

9. W przepisach ogólnych o organach spółdzielni proponuje się przyjęcie szczegółowych rozwiązań, z reguły względnie obowiązujących, określających zasady podejmowania uchwał przez te władze. Nowością jest zwłaszcza wprowadzenie wymagania co do quorum w odniesieniu do wszystkich władz spółdzielni (art. 29 ust. 1 projektu), z wyjątkami dotyczącymi walnego zgromadzenia i zebrań grup członkowskich. Proponuje się także wprowadzenie przepisu, odpowiadającego dawnemu art. 45 ust. 4 ustawy o spółdzielniach z 1920 r., zgodnie z którym członkowie spółdzielni nie mogą brać udziału w głosowaniu w sprawach wyłącznie ich dotyczących (art. 29 ust. 4 projektu). Przewiduje się także, na wzór Kodeksu spółek handlowych, wprowadzenie możliwości konwalidacji czynności prawnej, dokonanej bez wymaganej uchwały walnego zgromadzenia lub rady nadzorczej (art. 30).

10. W przepisach dotyczących walnego zgromadzenia proponuje się w szczególności następujące zmiany:

1. wprowadza się regulację, że uchwała podjęta przez inny organ spółdzielni w sprawie należącej zgodnie z ustawą do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia jest nieistniejąca (art. 32 ust. 2),
2. przewiduje się, że walne zgromadzenie mogłoby, niezależnie od porządku obrad, podejmować uchwały w niektórych sprawach należących do jego wyłącznej właściwości (art. 35 ust. 3),
3. wymienia się przykładowo sytuacje, w których uchwała walnego zgromadzenia jest nieistniejąca (art. 37 ust. 2),
4. precyzuje się przesłanki zaskarżenia uchwały do sądu (art. 37 ust. 4), w sposób zgodny z Kodeksem spółek handlowych,
5. przyjmuje się, w nawiązaniu do orzecznictwa Sadu Najwyższego, że każdy członek spółdzielni oraz zarząd może wytoczyć powództwo o ustalenie nieistnienia lub nieważności uchwały, inna zaś osoba może wytoczyć takie powództwo tylko wtedy, gdy została spełniona przesłanka określona w art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego (art. 38 ust. 1),
6. ogranicza się możliwość uchylenia bądź ustalenia nieważności uchwały przez sąd ze względów formalnych (art. 39 ust. 1),
7. wprowadza się, na wzór Kodeksu spółek handlowych, ochronę osób trzecich działających w dobrej wierze (art. 39 ust. 4).

11. W przepisach dotyczących rady nadzorczej proponuje się w szczególności następujące zmiany:

1. wyłącza się członkostwo w radzie pracowników spółdzielni, z wyjątkiem spółdzielni pracy (art. 41 ust. 3, z wyjątkiem określonym w ust. 4),
2. ogranicza się liczbę kolejnych kadencji i czas trwania kadencji (art. 41 ust. 6 i 7, na wzór ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych),
3. wyłącza się szczególną ochronę stosunku pracy członków rady nadzorczej, z wyjątkiem spółdzielni pracy,
4. przyjmuje się rozwiązanie, że członkom rady nadzorczej, podobnie jak obecnie członkom walnego zgromadzenia, udziela się absolutorium, a walne zgromadzenie może odwołać tych członków rady, którym nie udzieliło absolutorium, niezależnie od tego, który organ zgodnie z postanowieniami statutu wybiera członków rady (art. 41 ust. 9).

12. W przepisach dotyczących zarządu proponuje się w szczególności zmianę polegającą na poprawieniu niefortunnie sformułowanych obecnych przepisów o składaniu oświadczeń woli przez spółdzielnię o zarządzie jednoosobowym i o pełnomocnikach spółdzielni (art. 48).

13. W przepisach wspólnych o radzie, zarządzie i likwidatorze proponuje się w szczególności następujące zmiany:

1. przewiduje się możliwość określenia w statucie wymagania, jakie powinna spełniać osoba wchodząca w skład rady lub zarządu (art. 49),
2. określa się wymagania podmiotowe przedstawicieli na zebranie przedstawicieli, członków rady lub zarządu (art. 50),
3. rozszerza się i precyzuje zakazy dotyczące jednoczesnego pełnienia określonych funkcji w spółdzielni (art. 51),
4. obok zakazów antykonkurencyjnych wprowadza się zakazy antykorupcyjne (art. 52),
5. precyzuje się zasady odpowiedzialności członków rady lub zarządu za szkody wyrządzone spółdzielni (art. 54).

14. Precyzuje się zasady zwoływania zebrań grup członkowskich, podejmowania przez nie uchwał oraz zaskarżania takich uchwał (art. 55 i 56).

15. Przepisy o gospodarce spółdzielni (art. 67 - 90 Prawa spółdzielczego) zostały zasadniczo zmienione w 1994 r. Są one nie tylko dostosowane do ogólnie obowiązujących przepisów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej (zwłaszcza do ustawy o rachunkowości oraz do ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie), ale przede wszystkim realizują postulat, że członkom spółdzielni powinna przysługiwać możliwie jak największa swoboda w zakresie określenia sposobu podziału nadwyżki bilansowej. W tej sytuacji nie byłaby obecnie uzasadniona ich dalsza modyfikacja (art. 57-64 projektu).

16. Przepisy o lustracji spółdzielni są w znacznym stopniu wzorowane na propozycjach przedstawionych w projekcie poselskim ustawy o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (druk sejmowy Sejmu V kadencji nr 2510). Zmiany w stosunku do regulacji obecnie obowiązującej polegają głównie na tym, że lustracja będzie wykonywana przez lustratorów, wyznaczanych przez radę nadzorczą spółdzielni, którym uprawnienia będzie nadawać Komisja Nadzoru Lustracyjnego przy Krajowej Radzie Spółdzielczej. W skład tej Komisji będzie wchodzić 21 członków, w tym 6 powoływanych przez Krajową Radę Spółdzielczą oraz po trzech powołanych przez Ministra Sprawiedliwości i ministrów właściwych do spraw gospodarki, transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, instytucji finansowych i rolnictwa.

17. Przepisy o łączeniu się spółdzielni nie zawierają istotnych zmian w porównaniu z obecnie obowiązującym prawem spółdzielczym. Utrzymuje się mianowicie dotychczasową konstrukcję połączenia spółdzielni jako przejęcia (inkorporacji) jednej spółdzielni przez drugą. W związku z zasadniczymi wątpliwościami dotyczącymi celowości określania „daty połączenia” i „dnia połączenia” (art. 97 pkt 3 oraz art. 98 § 1 i 2 Prawa spółdzielczego) proponuje się skreślenie stosownych regulacji w tym zakresie.

18. W przepisach o podziale spółdzielni nie proponuje się żadnych istotnych zmian. Takie zmiany zostały bowiem już wprowadzone przez ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 108 i 108a Prawa spółdzielczego oraz art. 81 i 82 projektu).

19. Również przepisy obowiązującego Prawa spółdzielczego o likwidacji spółdzielni nie wymagają obecnie istotnych zmian, skoro budzący szczególne wątpliwości art. 125 § 5 Prawa spółdzielczego, dotyczący problemu podzielności majątku likwidowanej spółdzielni, został już zmieniony przez ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych (zob. art. 98 § 5-8 projektu). Proponuje się natomiast, podobnie jak w Kodeksie spółek handlowych, pominięcie w projekcie ustawy szczególnych przepisów dotyczących upadłości spółdzielni, wychodząc z założenia, że problematyka upadłości spółdzielni powinna być regulowana wyłącznie przez przepisy prawa upadłościowego i naprawczego.

20. Obowiązujące przepisy o związkach spółdzielczych nie wymagają większych zmian. Utrzymuje się zatem w szczególności zasadę fakultatywnego zrzeszania się spółdzielni w takich związkach oraz możliwość tworzenia tzw. jednoramiennych związków spółdzielczych jako związków rewizyjnych.

21. Zdecydowanie wadliwe są przepisy Prawa spółdzielczego o Krajowym Samorządzie Spółdzielczym (art. 258 - 266), obejmującym zwoływany co 4 lata Kongres Spółdzielczości oraz Krajową Radę Spółdzielczą. Wspomniana ocena odnosi się przy tym zarówno do samej koncepcji Krajowego Samorządu Spółdzielczego, jak i do nieudanej pod względem legislacyjnym konstrukcji obowiązujących przepisów. W szczególności nieprawidłowe jest rozwiązanie, że Krajowa Rada Spółdzielcza, reprezentująca polski ruch spółdzielczy w kraju i za granicą, nie ma charakteru korporacyjnego, skoro nikogo nie zrzesza. Zdecydowanie bardziej poprawna jest proponowana w projekcie ustawy koncepcja Rady Spółdzielczej jako organizacji korporacyjnej, utworzonej stosownie do szóstej zasady spółdzielczej Międzynarodowego Związku Spółdzielczego. Koncepcja ta zakłada, że wszystkie spółdzielnie działające w Polsce byłyby zrzeszone w Krajowej Radzie Spółdzielczej.

22. Projekt ustawy zawiera, podobnie jak obecnie obowiązujące Prawo spółdzielcze, przepisy dotyczące odpowiedzialności karnej członków zarządów, rad nadzorczych i likwidatorów spółdzielni.

źródło:  http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PorzadekObrad.xsp